דו”ח של פרקליטות המדינה ממליץ לשנות את מדיניות הענישה, ולהעדיף שיקום עבריינים על פני כליאתם. ההמלצות צפויות לחול על תיקים שבהם העונשים הצפויים הם מאסרים קצרים של עד שנתיים, אף שפרק זמן זה אינו מצוין בדיוק במסמך. המדיניות המוצעת עשויה להשפיע על אסירים רבים בישראל, שכן רובם מרצים עונשי מאסר קצרים. לפי נתוני שירות בתי הסוהר המופיעים בדו”ח, יותר ממחצית האסירים שנקלטו בבתי הסוהר ב–2015 נידונו לעונשי מאסר של עד שנה, ומעל 75% נידונו למאסר של עד שנתיים.

הדו”ח, שחיבר צוות במשרד המשפטים בראשות המשנה לפרקליט המדינה, שלמה למברגר, לא הגדיר באילו עבירות הפרקליטות תמליץ על שיקום, אך מדובר בעבירות שתקופות המאסר בגינן קצרות. עם זאת, מודגש בדו”ח כי הפרקליטות לא תמליץ על שיקום בעבירות כאונס, עבירות מין חמורות, עבירות מין בקטינים ועבירות אלימות חמורות. הדו”ח מציין כי במקרה של “עבירות מין קלות” שלא פורטו, יהיה ניתן להעדיף טיפול מקיף, תרופתי ונפשי, אם יוחלט שזו הדרך למנוע עבריינות חוזרת. בנוסף לזה, מצוין בדו”ח כי יהיה ניתן להעדיף הליך שיקומי על כליאה בעבירות רכוש כמו פריצה לדירות וגניבת כלי רכב.

בצד סוג העבירות, הדו”ח מציין תנאים נוספים שישפיעו על החלטת הפרקליטות אם להעדיף שיקום. למשל, אם מדובר במעידה ראשונה של אדם ואם העבירה שבה הורשע חריגה למהלך חייו. לפי הדו”ח, מקרה כזה יכול לקרות כשאדם מכה את שכנו בריב שיצא משליטה. הצוות קובע בדו”ח כי לא מדובר בתנאי קשיח והפרקליטות יכולה להעדיף שיקום גם אם לא מדובר במעידה ראשונה של העבריין. לדוגמה, במקרה של נאשם מכור לסמים שמבצע שוב ושוב עבירות רכוש כדי לקנות סמים, ניתן לשקול שיקום במקום לכלוא אותו. עם זאת, הדו”ח מבהיר כי הפרקליטות לא תתחשב בעבר נקי של נאשם בעבירות כמו שחיתות וגרימת מוות ברשלנות, שכן הדו”ח קובע כי עבירות כאלה מבצעים לרוב אנשים נורמטיביים שזוהי מעידתם הראשונה.

קריטריון נוסף להעדפת שיקום יהיה הרקע לביצוע העבירה ואם היה תכנון ומחשבה מקדימים. כמו כן, הפרקליטות לא תעדיף שיקום במקרה של התארגנות עבריינית או עבירות על רקע אידיאולוגי, המעידות בדרך כלל על מסוכנות. הדו”ח מבהיר בהקשר זה כי “אין דינה של פריצה לרכב של מכור לסמים הזקוק לממן את מנת הסם כפריצה לרכב שמבוצעת כחלק מפעילות מאורגנת של חוליה עבריינית שזה פועלה. כך אין תקיפה של פלוני בעקבות סכסוך שכנים שהתלהט כתקיפה של אלמוני על רקע גזעני”.

לפי הדו”ח, הפרקליטות תצטרך להתחשב בעמדתו של נפגע העבירה בגיבוש עמדתה בנוגע להעדפת שיקום. זאת, בדומה לנהוג בהסדרי טיעון.

כדי לגבש עמדה בשאלה האם להעדיף שיקום על פני כליאה, הפרקליטות נעזרת גם כיום בשירות המבחן, הגוף האחראי במשרד הרווחה על טיפול בעבריינים ושיקומם. שירות המבחן לעתים מתבקש להגיש חוות דעת מקצועיות על מצבו של הנאשם, הנסיבות שהביאו אותו לביצוע העבירה וסיכויי שיקומו. אלא שלפי הדו”ח, רק בחלק קטן מהתיקים מוגשות חוות דעת כאלה. שירות המבחן חייב להגיש תסקיר כזה רק במקרה של נאשמים שטרם מלאו להם 21 שנה, ואילו הדו”ח ממליץ כי שירות המבחן יחווה את דעתו ברוב התיקים שבהם העונשים הראויים הם מאסרים קצרים. במקרה ששירות המבחן ימליץ במפורש על שיקום, הפרקליטות תעדיף לאמץ את ההמלצה. בנוסף, בפרקליטות ממליצים כי בתום ההליך השיקומי תיקבע תקופת מבחן, שבה עובד סוציאלי ילווה את העבריין. במקרה שהעבריין יפר את התחייבויותיו להשתקם, יהיה ניתן לגזור עליו עונש נוסף. עם זאת, חברי הצוות העירו כי כיום הפרקליטות מתקשה להסתמך על שירות המבחן והעלו חשש ששירות המבחן לא בוחן לעומק את דברי הנאשם ופועל תחת לחץ סנגורי הנאשמים.

הפרקליטות יכולה כבר היום להשתמש בסעיף חריג בחוק ולבקש שיקום, אך בפועל עושה זאת מעט מאוד, במדיניות לא אחידה ובשיקולים עמומים. הדו”ח קורא לפרקליטות להשתמש יותר בסעיף ובכך להפחית את מספר המאסרים הקצרים. בדו”ח נכתב כי “אפיון המקרים המתאימים להעדפת האינטרס השיקומי נעשה מתוך מחשבה שהעדפת אינטרס זה תשרת טוב יותר את האינטרס הציבורי, בכך שתסייע בהוצאת הנאשם ממעגל העבריינות ותמנע בכך הישנות העבירות בעתיד”.

הצוות, שכלל פרקליטי מחוז ומשפטנים נוספים ממשרד המשפטים, הגיש את הדו”ח ליועץ המשפטי לממשלה, שצפוי לאמץ אותו. רוב ההמלצות המתוארות ניתנות ליישום מיידי, וחלק מההמלצות הנוספות בדו”ח מחייבות שינויי חקיקה.

הצוות פרסם את ההמלצות בעקבות דו”ח ועדת דורנר, שהמליץ ב–2015 להפחית את עונשי המאסר. זאת, בין היתר לאחר שמחקרים רבים לא מצאו קשר בין עונשים חמורים לבין הרתעה מפני ביצוע עבירות והפחתת הפשיעה החוזרת. דו”ח ועדת דורנר אומץ באוגוסט 2016 בהחלטת ממשלה, אך מאז לא מיושם. מרכז הוועדה, דיקאן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, פרופ’ אורן גזל־אייל, פנה לפני כשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, עם הצעות ליישום דו”ח דורנר. מנדלבליט הורה להקים את הצוות בעקבות הפנייה. ביוני השנה שעברה קבע בג”ץ כי שטח המחייה הקיים היום לאסירים בבתי הכלא הוא נמוך ולא חוקתי והורה להגדיל את שטח המחיה המינימלי בתוך תשעה חודשים, שימלאו במארס הקרוב. כדי לא להפר את הוראות בג”ץ, בימים אלה דנים אנשי משרד האוצר עם משרד המשפטים ושב”ס על אפשרות לשחרור אסירים, לשיפוץ בתי הכלא והרחבתם ובנייה של בתי כלא חדשים שיעמדו בסטנדרטים.

לדברי פרופ’ גזל-אייל, “המסמך שהפיק הצוות הוא אחד ממסמכי המדיניות החשובים ביותר והמקיפים ביותר שהפיקה פרקליטות המדינה, אולי מאז ומעולם. איני זוכר מסמך מדיניות של הפרקליטות, שהשלכותיו על ההליכים הפליליים יכולות להיות רחבות ועמוקות כל כך. אם ההמלצות של הצוות יאומצו, נראה את השינוי בכל שלבי ההליך הפלילי, וגידול משמעותי במספר החשודים, הנאשמים והמורשעים שיופנו להליכי שיקום במקום לכליאה. מדובר בצעד אמיץ של הפרקליטות, בעולם שבו היא מתמודדת מדי יום עם לחצים ציבוריים להחמיר עם מבצעי עבירות. העובדה שדווקא הפרקליטות, שבאופן טבעי רגילה לבקש ענישה משמעותית, מובילה את הרפורמה הזאת, היא סיבה לאופטימיות רבה”.

עוד אמר פרופ’ גזל-אייל: “אמנם הממשלה כבר אימצה את דו”ח ועדת דורנר בעבר, אבל מדיניות ממשלתית וחקיקה לא יכולים באמת להפחית את השימוש בכליאה. גם אם יקבעו בחוק חלופות נוספות למאסרים, הבחירה אם להשתמש בהן תמיד תשאר בידי מערכת המשפט, והניסיון בארץ ובעולם מלמד שבלי שינוי גישה בקרב התובעים, החלופות האלו לא באמת מחליפות כליאה. רק הפרקליטות ויחידות התביעה יכולות להביא לשינוי משמעותי במדיניות הכליאה בישראל, והמסמך הזה מלמד שהן מתייחסות ברצינות רבה למשימה שהוטלה עליהם בדו”ח ועדת דורנר”.